解读行政诉讼法修正案草案破解民告官不见官尴尬

25日，十二届全国人大常委会第十次会议对行政诉讼法修正案(草案)进行二次审议，建议增加被诉行政机关负责人应当出庭应诉的规定，这也意味着“民告官不见官”的尴尬有望破解。据了解，行政诉讼法于1990年10月1日起正式生效。去年12月23日，该法23年来首次“动刀”。

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领导应诉

机关负责人应出庭应诉

行政诉讼法是“民告官”的制度，但一直都存在“告官不见官”的尴尬情况。二审稿增加了相关规定，被诉讼行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。

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改变“信访不信法”现状

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为，行政机关负责人应诉有利于解决行政争议，有利于提高领导干部的法治理念和法律知识，有利于改变老百姓“信访不信法”的现象。当然，我并不主张所有行政案件都要有行政机关负责人出庭应诉，这既不可能，也无必要。我的建议有二：一是影响公民法人或者其他组织重大权益的，或者有重大社会影响的行政案件应有行政机关负责人出庭应诉;二是行政机关负责人在一定时间(如一年或两年)内应至少自行选择一个案件出庭应诉一次。

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2011年，平谷区政府出台了“行政机关负责人出庭应诉”制度。

当年夏天，平谷区法院开庭审判了某村三名村民诉平谷区政府国有土地使用权登记一案。第一个出庭应诉的就是平谷区区长张吉福。

该制度实行一年多，平谷区法院开庭审理的行政诉讼案件中，近30名各部门负责人出庭，“一把手”亲自应诉的已达75%。

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受案范围

行政诉讼受案范围扩大

有专家提出，在可诉范围方面，原规定为“具体行政行为”，这一概念针对的是“抽象行政行为”。有的法院据此设定标准，对应当受理的行政案件不予受理，客观上造成“立案难”。二审稿将“具体行政行为”统一修改为“行政行为”，解决这一问题。

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利于受案范围调整

姜明安表示，此前案件总是纠结于被诉行为是否是具体行政行为，很多法院为了不受理就说这不是具体行政行为。

这次的修改意义有二：其一，可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审，对行政合同案件的受理等。其二，可为今后具体法律法规扩大行政诉讼受案范围提供依据，在立法机关认为条件成熟时，随时可将任何行政行为纳入行政诉讼受案范围，而不受“具体行政行为”的限制。

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撤销情形

“明显不当”行为可撤销

有意见提出，现行行政诉讼法规定法院只能对具体行政行为是否合法进行审查，对行政机关明显不合理的行政行为，没有规定法院可以判决撤销，不利于解决行政争议。对此，二审稿在法院可以判决撤销的行政行为情形中，增加一项“明显不当”的情形。

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利于实质解决争议

姜明安称，现行行政诉讼法规定了合法性审查，实践中对一些合法但是不合理的行政行为，法院就不能撤销，也就无法解决争议。从国外的做法来看，行政诉讼中对合理性的问题也进行审查，也是为了实质性地解决行政争议。

对于“明显不当”的情形，姜明安解释称，第一种是法院可以变更的，如行政处罚、行政给付等;第二种是不适于法院变更的，如行政许可、行政裁决、行政确认等。第一种情形应适用变更判决，但现行行政诉讼法规定变更判决只适用于行政处罚，这显然不适当。第二种情形才应适用撤销判决。但按照现行行政诉讼法的规定，第二种情形法院似乎只能维持，因为行为没有达到违法的程度。

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审理期限

行政诉讼审理期限延长

现行行政诉讼法第五十七条、第六十条规定第一审案件和上诉案件的审理期限分别为三个月和两个月。二审稿建议，将两个期限分别改为六个月和三个月。

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法院仍需尽快审理

姜明安认为，这次修改是比较适当的，既有利于保护当事人诉权的实现，又不至于过分影响行政效率。有人提出将诉讼时效延长到一年或两年，我认为这样规定弊大于利。行政诉讼不同于民事诉讼，作为诉讼客体的行政行为很多涉及社会公共利益或国家利益，如果相应社会关系长时间不稳定，可能造成社会公共利益或国家利益过大的损失。因此，平衡二者，六个月比较合适。

然而，将审理期限延长并不意味着今后行政诉讼一审、二审均要审六个月和三个月，法院审案仍然要坚持公正和效率平衡原则，坚持尽快审理，尽快结案，大多数案件可能一两个月就会完成一审，三四个月就可能结案。只有重大疑难案件才会用最大期限。

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调解范围

行政案件调解范围扩大

一审稿中提到，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件除外。二审稿修改为，人民法院审理行政案件，不适用调解，但是行政赔偿、行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。

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便于化解官民矛盾

姜明安指出，过去学界和实务界均认为，行政案件一般不适用调解，主要理由有二：其一，行政诉讼的基本功能是审查行政行为的合法性，合法与不合法，没有调解的余地;其二，调解必须以当事人对案件所涉利益有自由处分权为前提。而在行政诉讼中，行政机关只是公共利益、国家利益的代表，不是这些利益的所有者，因此不能由其自由处分案件中所涉公共利益和国家利益。

但是这两条理由并不足以完全排除行政诉讼对调解的适用。因为行政案件并不是仅存在一个合法与不合法的问题，还有大量的合理与不合理、适当与不适当的问题，如行政赔偿、行政补偿的数额多少问题。对于这些合理性、适当性问题，通过调解解决自然比通过裁判解决更有利于化解行政争议，有利于官民关系的和谐。

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行政复议

复议机关维持原判也当被告

根据原立法设计，行政复议机关维持原具体行政行为即不会成为被告，改变原具体行政行为就会成为被告。专家指出，实践中，复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。

二审稿提到，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

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避免行政复议“走过场”

姜明安指出，这一修改有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做“维持会”而导致复议公信力严重下降的现实困境。但是复议机关今后一律做被告的规定也不一定合适。现在很多地方行政复议实行复议委员会制度，有点像法院的审案。

但是让复议委员会做被告似乎就不太合适。因为，复议委员会审案一般不会出现做“维持会”的情形，复议委员会的委员大多是行政机关以外的专家、学者、律师，有的还是人大代表或政协委员。

□修法要点

◎现行行政诉讼法中“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。

◎被诉讼行政机关负责人应出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。

◎复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，复议机关改变行政行为的，复议机关是被告。

◎公民、法人或其他组织向人民法院提起诉讼的，应该在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。起诉期较之前延长3个月。

◎人民法院审理行政案件，不适用调解，但是，行政赔偿、行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。

◎人民法院在审理行政案件中，发现本法第五十四条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并应当向制定机关提出处理意见。

◎将明显不当的行政行为列入可撤销范围。

◎将第一审案件和上诉案件的审理期限分别延长至六个月和三个月。

◎在简易程序中增加“属于政府信息公开案件”的情形，同时增加规定“人民法院在审理过程中，发现案件不宜使用简单程序的，裁定转为普通程序”。

京华时报记者孙思娅 黄海蕾

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